Процедура прийняття до ЄС нових членів
Зараз тенденції розширення Європейського Союзу розширюють його кордони на Схід. З 2002 року бюджет ЄС передбачає виделення фінансів на підтримку країн-кандидатів, що виявили бажання вступити до складу Європейського Союзу.
Формально процес розширення розпочався в березні 1998 р.. Першою групою країн-кандидатів були: Естонія, Польща, Словенія, Угорщина, Чехія та Кіпр . До другої належали: Болгарія, Латвія, Литва, Мальта, Словаччина та Румунія.
Для прийняття країн існує певна процедура, яка виділяє 4 етапи включення:
• Консультативний етап (оцінюючий етап)
Можливість прийняття певної країни до складу Європейських Співтовариств є передбачена в Статті 49 Договору про ЄС. Теоретично кожна країна може подати заявку на вступ до ЄС. Практика показує, що зацікавлена країна робить це після того, як Європейська Рада дає цій країні „політичний імпульс“.
Однак, кандидат повинен виконати для цього низку вимог. Першим критерієм є географічний критерій і випливає зі ст. 49 Договору про ЄС, яка каже, що „кожна європейська країна може подати заявку про вступ до ЄС“. Однак, як показує практика, виконання цього критерію не є настільки обов'язковим, що яскраво показує приклад із Туреччиною. На зустрічі Європейської Ради 1993 р. у Копенгаґені були визначені наступні критерії для нинішніх кандидатів:
• політичні критерії:
• забезпечення свободи парламентських, президентських виборів і виборів до місцевих органів влади;
• створення та розширення діяльності демократичних інституцій, неурядових організацій, незалежних засобів масової інформації;
• прийняття законодавства, що надійно захищає права меншин, і створення відповідних установ;
• посилення боротьби з організованою злочинністю та корупцією;
• вирішення питань правового забезпечення та посилення спроможності боротьби з відмиванням коштів;
• створення надійно діючих інститутів у сфері юстиції і внутрішніх справ;
• здійснення заходів з протидії дискримінації у всіх сферах суспільного життя;
• гарантії незалежності судової влади, покращення функціонування судів;
• захист особистих свобод.
• економічні критерії:
• макроекономічна стабільність;
• здійснення адміністративної реформи та структурних реформ;
• наявність ринкових інститутів;
• лібералізація торговельного режиму;
• відповідне правове забезпечення ринкових перетворень;
• поліпшення умов конкуренції;
• створення середовища, сприятливого для підприємницької діяльності;
• створення сприятливого інвестиційного клімату;
• підвищення кваліфікації робочої сили;
• поліпшення структури та диверсифікація експорту;
• здійснення промислової політики, спрямованої на зниження матеріало - та енергоємності виробництва.
• "членські":
• визнання, прийняття, виконання та правове застосування асquis communautaire "спільного доробку" ЄС, тобто сукупності правових документів, напрацьованих Співтовариствами (договори, постанови, директиви та інші акти).
Досягнення "членських" критеріїв — ключовий аспект підготовки до членства в ЄС. Це вимагає не лише включення асquis національного законодавства, але й забезпечення його дієвого застосування через відповідним чином пристосовані адміністративні та судові структури.
• незалежний критерій:
• прийняття даної країни не призупинить інтеграції.
Країна-кандидат подає до Ради ЄС заявку про членство, відтак починається процедура її розгляду. Рада звертається до Європейської Комісії по надання думки (avis) щодо заявки про членство. Після розгляду Комісія готує документ про ступінь готовності країни-кандидата до вступу до ЄС і передає його до Ради. Після розгляду цього документу Рада приймає рішення про початок переговорів із кандидатом. Важливо зазначити, що думка Комісії не має зобов'язального характеру для Ради; саме Раді належить рішення і, якщо Комісія висловить негативну думку щодо вступу країни-кандидата, Рада все ж може прийняти рішення про початок переговорів. Така ситуація мала місце з Грецією.
Формальні переговори веде головуюча країна в Раді ЄС у даному півріччі. У переговорах беруть участь представники Трійки ЄС, Комісії та країни-кандидата. Результати переговорів формулюються в проекті Договору про приєднання. Після завершення переговорів проект Договору передається Раді та Європейському Парламенту для затвердження. З цього питання Рада приймає рішення одноголосно, а Парламент - абсолютною більшістю голосів. Далі країни-члени та країна-кандидат підписують та ратифікують Договір згідно з їх власними внутрішніми процедурами, після цього країна-кандидат стає повноправним членом ЄС.
• Переговорний етап.
Переговори - це довготривалий процес. Їх тривалість та перебіг залежать від ступеня готовності країни-кандидата до членства, що, своєю чергою, залежить від багатьох чинників, найважливішими з яких є наступні:
• прогрес кандидата в імплементації права Співтовариств у національне законодавство,
• можливості для інституційного пристосування,
• пристосування національних структур кандидата до функціонування на єдиному європейському ринку.
Зі сторони ЄС, переговори мають міжурядовий характер, головну роль у цьому процесі відіграють країни-члени, а не Європейська Комісія, як прийнято вважати. Учасниками спеціально скликаної для переговорів Міжнародної конференції є всі країни-члени (т.зв. колективний негоціатор).
У 1998 р. Рада ЄС прийняла формулу розширення, у якій йдеться про те, що зустрічі тієї спеціально скликаної Міжнародної Конференції відбуваються на рівні голів делегацій (міністрів закордонних справ) або на рівні заступників голів делегацій (головних негоціаторів країн-кандидатів та членів Комітету Постійних Представників КОРЕПЕР у ранзі послів - з боку країн-членів). Кожна з Конференцій відбувається у визначений час. Переговори, які відбуваються на рівні негоціаторів та послів, формально затверджуються міністрами закордонних справ.
Роллю Комісії є підготовка та переклад проектів переговорних позицій ЄС, які стосуються конкретних сфер діяльності. Загальний проект спільної переговорної позиції має бути поданий на розгляд Групі зі справ розширення в Раді ЄС, після чого він передається всім країнам-членам. Країни-члени затверджують проект і, після цього, він стає офіційною позицією ЄС під час переговорів.
На відкритті переговорів з „люксембурзькою групою“ ЄС представив кандидатам позицію, де, окрім вищезгаданих правил, кандидати прочитали два принципи:
• позиції сторін щодо якоїсь проблеми в одній сфері не впливають на позиції сторін в інших сферах,
• часткові досягнення під час переговорів не є остаточними, поки не буде затверджено текст Договору про вступ або поки цей Договір не буде погоджений загалом.
Завданням переговорів є якнайбільше зміцнення кандидата, аби він якнайлегше міг виконувати обов'язки та користуватися привілеями, які виникають із членства в ЄС. По-друге, країна-кандидат веде переговори про членство в ЄС з країнами-членами, а інституції ЄС є посередниками. Тому надзвичайно важливим є лобіювання, яке ведеться кандидатами в столицях країн-членів, завдяки дипломатичним ходам. По-третє, впровадження стандартів ЄС може бути тісно пов'язане з великим фінансовим навантаженням. Тому деяким кандидатам вдається домогтися поетапного впровадження цих стандартів упродовж перехідного етапу. Поняття „перехідний етап“ означає „етап, під час якого новий член ЄС тимчасово не набуває обов'язків із деяких елементів законодавства ЄС. Після цього етапу всі правові положення Співтовариств починають зобов'язувати загалом“.
• Перегляд права та його результати.
Вступною фазою перед переговорами є перегляд права (т.зв. screening). Вона не зараховується до частини переговорів, але відіграє дуже важливу роль із організаційно-технічного боку.
Для того, щоб жодне правове положення не залишилося без розгляду, під час перегляду право ЄС ділиться на 31 тематичну сферу. Принаймні за 15 днів перед його початком Європейська Комісія пересилає кандидатам два переліки правових актів. У переліку А перераховуються правові акти, які потрібно узгодити з національним законодавством якнайшвидше. Це, як правило, положення установчих договорів та директив (т.зв. hard law). Перелік Б - це акти вторинного права ЄС (т.зв. soft law), які не обов'язково повинні бути впроваджені, але надають цілісне бачення необхідного пристосовування законодавства в даній сфері. Однак, Комісія не надає кандидатам рішень Європейського Суду, хоча вони є складовою частиною права Співтовариств.0 Після цих приготувань починається screening, тобто безпосередній перегляд права. Цей етап починається в конкретних сферах від багатостороннього перегляду, який відбувається під час т.зв. сесії перегляду і полягає у представленні одночасно всім кандидатам права Співтовариства в певній тематичній сфері, яку проводять працівники Комісії. ЄС представляють працівники Генеральної Дирекції Європейської Комісії зі Справ Розширення. Це дуже довгий процес, під час якого обговорюються усі правові акти Співтовариства. Після закінчення багатостороннього перегляду починається наступний етап - етап двостороннього перегляду. Його суттю є представлення кандидатами ступеня відповідності національного права праву ЄС. Уся ця фаза має на меті донесення до кандидатів усього доробку Співтовариства, представлення застосовуваних правових рішень, як нормативних, так і інституційних, у певних сферах. Після перегляду даної сфери кожному правовому акту Співтовариства надається три роди висновків:
• по-перше, є правові акти, які вже існують в законодавстві кандидата і, відповідно, однозначно будуть частиною законодавства кандидата ще перед вступом. У такому разі, Європейська Комісія перевіряє можливість їх застосування кандидатом на практиці. Водночас, кандидат подає графік та інституції, відповідальні за імплементацію даного акту,
• по-друге, кандидат очікує, що під час пристосування даного правового акту з'являться труднощі чи процедурні проблеми (наприклад, кандидат має сумніви щодо використання визначеного в ЄС певного типу медичного обладнання). Однак, тут важливим є те, що кандидат виражає бажання прийняття даного акту. У такому разі, кандидат погоджується на вирішення цих труднощів на експертному рівні без участі політичного чинника,
• по-третє, деякі правові акти кандидат не може впровадити як до, так і після вступу. Сюди слід зарахувати всякого роду імплементаційні та політичні проблеми. Усі ці питання слід урегульовувати під час переговорів.
Приступаючи до переговорів, кандидат висловлює бажання прийняти цілий правовий доробок ЄС, т.зв. acquis communautaire. Однак, у разі виникнення раніше описаних проблем, ЄС дає можливість конкретним кандидатам вирішити їх упродовж перехідного періоду, хоча це ще потрібно обґрунтувати та обумовити під час переговорів.
• Поява та зміна переговорних позицій, перехідні періоди.
Результатом перегляду права є перелік розбіжностей між правом Співтовариства та національним правом кандидата, що є вихідним пунктом для напрацювання країною-кандидатом переговорної позиції (position paper), яка є пропозицією вирішення цих розбіжностей. Ця позиція містить також пропонований календар імплементації права Співтовариств. Пропозиція передається головуючому, після чого ЄС готує відповідь у формі спільної позиції (common position). Однак існує поділ повноважень у ЄС щодо підготовки проектів спільних позицій. Проекти позицій у справах, які є в компетенції Співтовариств, готує Генеральна Дирекція зі Справ Розширення Європейської Комісії. Спільні позиції у таких сферах, як Спільна Зовнішня Політика і Політика Безпеки та Сфера Юстиції та Внутрішніх Справ готує Трійка ЄС за допомогою країн-членів та Комісії. Офіційне передання спільної позиції кандидатові є початком переговорів у даній сфері. Після початку переговорів кандидат представляє раніше підготовлене пояснення стосовно проблем, які згадувалися у спільній позиції ЄС, а також представляє дії, які країна-кандидат робить у напрямку пристосування внутрішнього законодавства до законодавства ЄС і створення інституційних рамок членства. У відповідь, сторона ЄС переглядає спільну позицію (revised common position) і представляє її. Переглядає її Комісія, а затверджує - Рада, після чого з'являється нова актуальна спільна позиція.
Коли сторони досягають згоди щодо даної сфери, наступає тимчасове закриття переговорів по даній сфері. Це означає, що позиції є узгоджені, хоча вони можуть бути змінені. Як виняток, позиції кандидатів можуть містити вимоги про перехідний період. Пропозиції про перехідний період можуть бути викладені також Європейським Союзом.
З точки зору ЄС, перехідні періоди повинні бути якнайкоротшими. Для його впровадження опрацьовується графік досягнення повного узгодження з acquis, а його реалізація підлягає контролю. З іншого боку, країни-кандидати є зацікавленими у якнайдовшому перехідному періоді, щоб зменшити витрати на вступ до ЄС. Сторони погоджуються на перехідний період з різних причин. Це насамперед:
• технічні причини - бувають ситуації, коли з технічної точки зору неможливо запровадити acqius до моменту членства. Прикладом тут є ситуація, коли впровадження правового доробку вимагає імплементації міжнародного договору, що є неможливим до вступу кандидата до ЄС. Іншим прикладом є неможливість впровадження права Співтовариства з огляду на брак якогось обладнання, яке вимагають норми ЄС,
• необхідність дотримання високих стандартів у країнах-кандидатах - наприклад, країни ЕФТА домагалися перехідних періодів з метою пристосування до високих стандартів в охороні навколишнього середовища,
• необхідність підтримки країн-членів у їх діяльності, пов'язаній із закінченням суспільних чи економічних реформ,
• принципові фінансові питання як, наприклад, у ситуації, коли швидке впровадження acquis може дестабілізувати бюджет країни або становити велике навантаження для бюджету Співтовариства.
Країни люксембурзької групи по-різному визначили час тривалості перехідного етапу; деякі з них подали конкретні дати завершення таких етапів, перехідні етапи для інших починатимуться з моменту вступу до ЄС і триватимуть визначену кількість років.
Copyright © Пономарьова А.Ю.
| Головна | | Створення ЄС | | Інститути | | Розширення кордонів |
| Україна в ЄС | | Інфо |
